被“政治化”的墨西哥能源改革艱難前行

墨西哥能源改革的過渡性法案于2013年12月20日生效，從今年2月1日起，改革已進(jìn)入“二次立法”階段。據(jù)墨總統(tǒng)官方網(wǎng)站消息，4月30日，政府向議會(huì)提交的能源改革二級(jí)立法草案，分九大領(lǐng)域，共涉及21項(xiàng)法律，其中包括新立法8項(xiàng)和對原有相關(guān)法律的修正案13項(xiàng)。

根據(jù)生效的過渡性法案，墨議會(huì)必須在規(guī)定的時(shí)間期限內(nèi)對國家石油公司重組、油氣合同及監(jiān)管體制等改革事項(xiàng)做出明確立法。譬如，對油氣合同模式及其補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行立法應(yīng)在過渡性法案生效后120天之內(nèi)完成，對國家石油公司改革期限不超過兩年。改革盡管進(jìn)展緩慢，但仍在法定期限內(nèi)。

墨西哥油氣產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)系到該國未來的經(jīng)濟(jì)增長、能源安全和財(cái)政收入安全。改革的目的是要打破壟斷格局，引入市場競爭，并重構(gòu)油氣產(chǎn)業(yè)體制。在改革方向上，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)油氣資源國家所有的憲法性質(zhì)不變，國家仍加強(qiáng)對戰(zhàn)略性行業(yè)的保護(hù)、控制，而改革的要點(diǎn)是打破行業(yè)壟斷、設(shè)立穩(wěn)定和發(fā)展石油基金，以及加強(qiáng)能源政策監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策協(xié)調(diào)。

墨西哥能源改革是系統(tǒng)性的制度性變革，面臨諸多挑戰(zhàn)。隨著具體立法的臨近，各種利益紛爭會(huì)更加激烈。此次改革涉及面相當(dāng)廣泛，包括對油氣市場系統(tǒng)性立法、國家石油公司重組以及能源監(jiān)管政策協(xié)調(diào)等諸多方面。盡管墨政府對改革懷有較高預(yù)期，但結(jié)果可能不會(huì)如政府所愿。

第一，改革的政治阻力。墨能源改革與“政治周期”有關(guān)，每一屆新政府執(zhí)政后都想推動(dòng)改革，直接帶來的收益無疑是可觀的財(cái)政收入。2012年，墨革命制度黨時(shí)隔12年后重新上臺(tái)執(zhí)政，且在議會(huì)占據(jù)多數(shù)席位，為墨此次能源改革提供了有利的政治條件。

墨能源改革已被“政治化”，改革阻力不僅來自對油氣產(chǎn)業(yè)內(nèi)部利益重新分配的政治博弈，還有議會(huì)中的政黨政治和不同利益集團(tuán)的利益要求。墨國內(nèi)對改革的質(zhì)疑聲也不小，包括改革收益分配的公平性、國家石油公司的效率及腐敗等。

第二，改革的不確定性。墨合同模式的選擇不得不在對外資的吸引力和國家利益保護(hù)之間做出恰當(dāng)平衡。最有可能的情況是，墨西哥可能根據(jù)不同油氣區(qū)塊的地質(zhì)條件、技術(shù)要求、風(fēng)險(xiǎn)程度等因素而確定相應(yīng)的合同模式。

盡管改革確保了國家碳?xì)浠衔镂瘑T會(huì)和能源監(jiān)管委員會(huì)享有足夠的資金保障和獨(dú)立性完成監(jiān)管職責(zé)，但兩家機(jī)構(gòu)需提高監(jiān)管能力，并加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，特別是確保監(jiān)管執(zhí)行的透明性，從而營造公平的市場競爭環(huán)境。

第三，來自美國的競爭壓力。墨西哥試圖重點(diǎn)發(fā)展非常規(guī)油氣，但必須面臨美國在產(chǎn)量、市場及價(jià)格上的挑戰(zhàn)。就深水油氣開發(fā)而言，墨西哥即使可獲得技術(shù)，考慮到油氣價(jià)格走勢和成本投入，一些區(qū)塊勘探開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性并不樂觀。

目前，國際投資者密切關(guān)注墨西哥能源改革動(dòng)態(tài)，但還未邁出實(shí)質(zhì)性投資合作步伐。墨西哥政府也在積極開展能源外交，吸引潛在的投資合作伙伴，并與多個(gè)跨國公司簽署了框架性合作協(xié)議。雷普索爾、?？松梨凇⒀┓瘕埖瓤鐕径急憩F(xiàn)出了與墨西哥合作的濃厚興趣，希望能夠參與墨油氣上游產(chǎn)業(yè)及油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2014年，墨若能夠順利推進(jìn)和實(shí)施能源改革的“二次立法”，至2014年年底或2015年，墨西哥的對外油氣合作才會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

美國是墨西哥最為重要的能源合作伙伴，美墨之間的能源政治高度相連。2012年2月，美墨兩國就墨西哥灣的深水油氣開發(fā)簽署了《跨境碳?xì)浠衔飬f(xié)議》。該協(xié)議允許兩國公司共同開發(fā)跨境油氣資源。2013年12月，美國國會(huì)批準(zhǔn)了該協(xié)議，但合作尚未進(jìn)入具體操作層面。墨西哥的能源改革將會(huì)加強(qiáng)美墨之間的能源貿(mào)易和投資關(guān)系，涵蓋油氣勘探、開發(fā)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。

當(dāng)前，美國積極推動(dòng)跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），墨西哥作為成員國不希望把油氣產(chǎn)業(yè)列入該協(xié)定談判內(nèi)容。美國之前沒有通過北美自由貿(mào)易協(xié)定打開墨西哥油氣產(chǎn)業(yè)的大門，現(xiàn)在試圖通過TPP打開墨西哥油氣市場，墨西哥對此是極其抵觸的。鑒于墨方的保護(hù)主義壓力，美國不得不關(guān)切墨西哥的利益訴求。

就中墨油氣合作而言，合作前景樂觀，墨方視中國為重要的多元化能源合作伙伴，希望吸引中國資本和技術(shù)參與其能源產(chǎn)業(yè)。鑒于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，中國公司可較多參與服務(wù)合同。墨方對油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資需求較大，中國公司可考慮融資、技術(shù)服務(wù)和大型設(shè)備貿(mào)易相結(jié)合，積極參與墨能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于墨能源改革進(jìn)度的不確定性、復(fù)雜的投資環(huán)境以及在一定程度存在的保護(hù)主義，中墨油氣合作風(fēng)險(xiǎn)因素也不容忽視。

（作者：孫洪波，為中國社科院拉美研究所副研究員）